(Este texto faz parte de uma série de artigos publicados em parceria com o Politize!)
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) é um diploma legal brasileiro que regulamenta a utilização de recursos públicos. Os seus mecanismos buscam fazer com que os governantes controlem seus gastos, respeitando limites de despesas e cumprindo metas orçamentárias. É uma lei importante para a manutenção do equilíbrio das contas públicas.
Neste artigo, explicaremos como funciona esta Lei, seus principais aspectos e quais foram as inovações trazidas ao regime jurídico brasileiro.
O que é a Lei de Responsabilidade Fiscal?
Para começar a entender a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), vale a pena ler o seu primeiro artigo. Ele nos introduz de forma clara e concisa aos seus principais objetivos. Não é preciso preocupar-se com a linguagem técnica, pois explicaremos os principais conceitos tanto neste tópico quanto ao longo do artigo.
Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. § 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Lei complementar
Em primeiro lugar, a LRF é uma Lei Complementar. Lei Complementar é uma espécie de lei cuja criação e objeto são determinados pela Constituição Federal (CF). Vamos com calma. Em alguns artigos, a Constituição diz que certa matéria “será objeto de Lei Complementar”, isto é, ela impõe uma diretriz, ou regula brevemente alguma questão, e dá autoridade aos legisladores para complementar aquela matéria. Daí nascem as Leis Complementares.
Até o ano 2000 (a nossa atual Constituição é de 1988), alguns assuntos que deveriam compor leis complementares — principalmente os relativos às finanças públicas, contidos no Capítulo II do Título VI da Constituição — ainda não haviam sido regulados, ou as leis que o faziam já estavam defasadas, pois datavam de muito antes da promulgação da CF/88. Para tratar de assuntos ainda ausentes na legislação, ou para atualizar os mecanismos de leis antigas, nasceu, no dia 04 de maio de 2000, a Lei Complementar nº 101, ou Lei de Responsabilidade Fiscal.
Quais os objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal?
É claro que seu objetivo não foi apenas preencher lacunas. A partir do seu nome, podemos já deduzir que ela veio dar responsabilidades fiscais. Em Direito, quando dizemos “fiscal”, estamos normalmente nos referindo à área tributária (impostos, por assim dizer), e consequentemente aos entes que realizam a gestão do dinheiro público, composto de tributos e outras receitas.
As responsabilidades fiscais que a lei introduziu recaem sobre todas as áreas públicas que exercem alguma administração sobre esse dinheiro, ou seja, ela vale para os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) em suas três esferas: municipal, estadual e nacional. No entanto, como veremos, a maioria das regras da LRF está focada na gestão feita pelo Poder Executivo, pois é ele que exerce a administração primária dos recursos.
Se hoje pensamos que a administração pública é pouco cuidadosa com o nosso dinheiro, antes a situação era ainda pior, pois a legislação era muito mais liberal com condutas irresponsáveis. Crimes, como corrupção e desvio de dinheiro, eram certamente puníveis. Mas algumas situações de gastos ou criação de dívidas desordenadas, que prejudicavam até mesmo administrações futuras, ainda não estavam previstas na legislação.
Como vimos em seu art. 1º, a LRF obrigou a administração pública ao cumprimento de planos orçamentários e ao respeito limites de despesas e dívidas, adequando-se à própria capacidade arrecadatória; ela passou também a ter de cumprir com a finalidade de determinadas verbas — não usando o dinheiro reservado à Educação com outros tipos de despesas, por exemplo.
Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal funciona como um “código de conduta” dos administradores, que visa ao equilíbrio das contas públicas e à utilização compromissada do orçamento. Os principais mecanismos criados para cumprir esta missão serão vistos a seguir.
Principais mecanismos da LRF
A atuação “planejada e transparente” dos administradores é assegurada por medidas de cumprimento obrigatório, algumas das quais já citamos, como o respeito a determinados limites de despesas e a certos planos orçamentários. Outros mecanismos referem-se a punições propriamente ditas, das quais falaremos mais à frente.
Planos Orçamentários
Grande parte dos mecanismos de planejamento criados pela LRF foram feitos com base no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA). O Politize! já possui um artigo explicando cada um destes documentos, por isso entraremos em poucos detalhes.
Na verdade, estes três planos orçamentários não foram criados pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A Constituição já os previa desde 1988, em seu art. 165. Mas a LRF, além de criar novas normas que condicionam suas edições, ampliou as funções que cada um possui, dando mais força e importância à utilização planejada do orçamento. As inovações são tão relevantes que é impossível falar de planos orçamentários sem fazer referência à LRF.
Os três, em síntese, são Projetos de Lei que contêm o planejamento do uso que os governantes farão do orçamento em um determinado período de tempo. São enviados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo para aprovação, normalmente até a metade de cada ano; no caso do PPA, uma vez a cada quatro anos. Tanto o PPA quanto a LDO contêm diretrizes para o uso do orçamento. Já a LOA contém o orçamento propriamente dito, com os valores precisos que cada ente estatal receberá para realizar suas atividades.
No Capítulo II da LRF (Do Planejamento), é possível ver algumas das imposições feitas aos planos orçamentários. A LDO, por exemplo, passou a conter uma parte específica para tratar do equilíbrio de despesas e receitas, bem como incluir um anexo de Metas Fiscais que, além de estabelecer objetivos arrecadatórios, deverá conter dados precisos sobre despesas, receitas e montantes da dívida pública.
A LOA também recebeu grandes contribuições. Uma das mais significativas é a obrigação de estabelecer medidas de compensação quando houver renúncia de receita (incentivos fiscais, por exemplo) e aumento de despesas de caráter continuado (que durem mais de dois anos).
Nestas medidas é possível perceber o intuito da LRF: valorizar o planejamento do dinheiro público e assegurar um balanço positivo, compensando despesas ou renúncias com receitas equivalentes.
Receita Corrente Líquida
A Receita Corrente Líquida (RCL) foi criada pela própria Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 2º, IV) para servir de parâmetro a certos limites, como o de gastos com pessoal e a dívida pública.
Ela é composta da soma das receitas tributárias, de contribuições, receitas patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e algumas outras fontes cuja explicação seria muito longa para este espaço. Deste valor são deduzidos alguns montantes, como as transferências constitucionais (valores repassados pela União aos Estados e Municípios) e algumas contribuições definidas por lei. Em resumo, a RCL é uma espécie de base de ganhos periódicos, oriundos principalmente de tributos, produtos e serviços estatais.
Cada ente federativo (União, Distrito Federal, Estados e Municípios) possui a própria RCL. Ela é calculada com base no mês de referência e nos onze anteriores. Para se ter uma ideia, em 2019 a RCL da União somou em torno de R$ 905 bilhões. Neste mesmo período, a RCL do Estado de São Paulo foi de mais ou menos R$ 161 bilhões.
Despesas de Pessoal
As despesas de pessoal também foram definidas pela própria Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 18. São, em síntese, os gastos estatais com pessoal ativo, inativo (aposentados ou afastados) e pensionistas, seus salários, subsídios, remunerações, adicionais, gratificações, horas extras etc.
A partir da LRF passou a existir um limite para os gastos com pessoal, que não podem ultrapassar uma porcentagem da RCL daquele ente federativo. Para a União, a regra é que gastos com pessoal não poderão ultrapassar 50% da RCL; para Estados e Municípios o limite é 60%. Assim, por exemplo, se a RCL da União em 2019 foi de R$ 901 bilhões, o valor gasto com pessoal não poderia ter ultrapassado 50% deste valor, isto é, R$ 450,5 bilhões.
Sem este limite, e com inclinações para aumentar salários e vantagens de servidores públicos indefinidamente, o governo tenderia a se endividar para pagar o pessoal, ou deixaria de aplicar dinheiro em outras áreas. Este assunto está fortemente relacionado com a Regra de Ouro, que proíbe aos governantes emprestar dinheiro para pagar despesas correntes, como o são as despesas de pessoal. O assunto está explicado neste artigo escrito pelo BRIDJE para o Politize!
Dívida Pública
Este é outro limite que usa como parâmetro a Receita Corrente Líquida. Segundo a LRF, dívida pública consolidada corresponde ao “montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses.” Já a dívida pública mobiliária corresponde aos “títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios”.
Embora as definições possuam algumas especificidades técnicas, trata-se de somatórios das dívidas assumidas pelo ente em áreas específicas. Importante, para nós, é entender que passou a existir um limite para a assunção dessas dívidas.
Por determinação da própria LRF, o estabelecimento do limite da dívida pública consolidada ficou a cargo do Senado Federal, que posteriormente definiu, na Resolução nº 40/2001, limite de 1,2 vezes a RCL para Municípios, e 2 vezes a RCL para Estados e Distrito Federal. O limite para a dívida pública consolidada da União ainda não foi estabelecido. Contudo, em 2000, logo após a aprovação da LRF, a Presidência da República, em Mensagem ao Senado Federal, sugeriu fosse utilizado o limite de 3,5 vezes a RCL. Apesar da demora para a sua oficialização, este é o parâmetro usado atualmente.
Quando o limite é infringido, o ente é punido com algumas limitações, como a impossibilidade de receber transferências da União ou dos Estados. Ele também recebe um prazo para reconduzir a dívida ao valor adequado.
Anos eleitorais
A LRF possui duas regras importantes em anos de eleição. A primeira, prevista em seu art. 42, proíbe que um governante contraia dívidas no último ano de seu mandato se esta dívida não puder ser paga no mesmo exercício financeiro ou se existir a possibilidade de não haver caixa para pagá-la no exercício seguinte. A outra regra proíbe o aumento de gastos de pessoal nos 180 dias que antecedem as próximas eleições.
Estas normas foram criadas principalmente para evitar dívidas maliciosas que possam prejudicar a próxima administração.
Finalidade de recursos
Este mecanismo é muito simples, mas também muito efetivo. Para assegurar o planejamento financeiro, a LRF proibiu que os recursos vinculados a uma finalidade específica (a um órgão, a uma área, como educação ou saúde) sejam utilizados em outra. Isto vale inclusive para exercício seguintes, evitando irregularidades no planejamento e desvios de verbas públicas para objetivos diversos daqueles a que elas foram prometidas.
E as punições?
As punições previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal normalmente referem-se a proibições aplicadas ao ente para contratar, receber empréstimos e transferências. Responsabilizações pessoais foram dadas por outras leis, que vieram logo após a LRF, utilizando-a como fundamento.
A Lei nº 10.028/2000, por exemplo, incluiu um capítulo inteiro no Código Penal, criando a figura dos “crimes contra as finanças públicas” a partir do art. 359. Pode-se citar o art. 359-G, que prevê o crime de “aumento de despesa total com pessoal no último ano do mandato ou legislatura”. Segundo este artigo, o administrador que aumentar despesa com pessoal nos 180 dias que antecedem às eleições, além de ter seu ato anulado será punido com um a quatro anos de reclusão. A mesma punição é dada para quem “ordenar despesa não autorizada por lei” (art. 359-D do Código Penal).
O site da Fazenda Nacional possui uma tabela que relaciona todas as infrações relativas à LRF, junto às suas respectivas punições.
A LRF e o Coronavírus
Tempos de crise são tempos anormais para as contas públicas. Limites de dívidas, metas fiscais e planos orçamentários são frustrados por conta de gastos extraordinários, exigidos para a contenção de problemas urgentes e imprevisíveis.
Felizmente, a própria Lei de Responsabilidade Fiscal previu esta situação. Ela diz, em seu art. 65, que alguns prazos e metas serão suspensos em casos de calamidade pública. “Calamidade Pública”, na verdade, é um termo técnico, que já foi explicado em detalhes neste artigo do Politize!. Ele é definido pelo art. 2ª, IV do Decreto nº 7.257/2010:
“Situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido.”
Nestas situações, o Poder Executivo do ente deverá requerer ao seu respectivo Poder Legislativo reconhecimento formal da calamidade. Uma vez reconhecida, a LRF permite as seguintes medidas:
Suspensão das medidas de adequação das despesas de pessoal contidas nos arts. 23 e 70;
Suspensão dos limites da dívida pública contidos no art. 31;
Dispensa de atingir as metas fiscais;
Dispensa da limitação de empenho (contingenciamento) contida no art. 9º.
Este último caso (limitação de empenho) refere-se a uma regra que exige adequação entre o que está sendo arrecadado e as despesas atuais, apesar dos planos orçamentários. A cada dois meses, verifica-se a arrecadação. Se ela é menor do que o que foi previsto, o ente deve adequar-se aos novos valores. Na ocorrência de calamidade pública esta exigência é dispensada.
Por conta do Covid-19, o estado de calamidade pública no âmbito federal foi aprovado pelo Congresso Nacional no dia 20 de março de 2020, após pedido do Presidente da República, feito através de um Projeto de Decreto Legislativo.
Este decreto, no entanto, só vale para a gestão fiscal da União. Como dissemos, para usufruir das dispensas da LRF, cada ente da federação deverá fazer um pedido de reconhecimento de calamidade pública ao seu Poder Legislativo. No caso dos estados, o pedido deve ser feito à Assembleia Legislativa (deputados estaduais); dos municípios, à Câmara Municipal (vereadores).
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